大同市云州区人民政府办公室关于印发《大同市云州区关于清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案》的通知

各乡镇、区直相关单位：

《大同市云州区关于清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案》已经区政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

                   大同市云州区人民政府办公室

                     2023年8月10日

（此件公开发布）

大同市云州区关于清理规范林权确权

登记历史遗留问题试点方案

为贯彻落实国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》(国办发〔2016〕83号)精神，以及自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室《关于印发<清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案>的通知》要求，结合云州区实际，制定本方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，统筹推进"五区建设"总体布局，围绕林业生态建设和巩固脱贫攻坚成果两大战略目标，坚持和完善农村基本经营制度,以落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权、保障林农收益权为重点,通过完善扶持政策、健全服务体系、加强规范管理，建立权界分明、责任一致、高效运转的林权类不动产登记制度体系，广泛调动农民和社会力量发展林业,充分发挥集体林地生态、经济和社会效益。

二、总体目标

坚持试点先行、典型引领、全面推进的原则，切实将试点变成亮点，将亮点变成引领林改的标准示范。到 2023年底完成集体林权改革确权的试点工作，同时召开全区集体林权改革现场会向全区进行介绍推广，到2025年底,基本建立承包权更稳定、经营权更灵活、产权保护更有力、管理服务更完善的集体林权制度,形成林权流转规范、投融资政策完善、经营主体联结紧密的集体林业运行机制,实现集体林地森林资源持续增长，农民林业收入显著增加，国土绿化面积不断扩大，国家生态安全得到保障的目标。

三、基本原则

(一)坚持尊重历史、实事求是原则。林权登记历史遗留问题时间跨度长，处理难度大，要本着尊重历史、实事求是的原则，充分考虑历史、现状和现行政策法规，坚持具体问题具体分析，厘清原因、分类施策，客观公正地处理林权登记中的各类历史遗留问题，确保林权登记工作有序推进。

(二)坚持不变不换、连续稳定原则。原林业部门依法颁发的林权证书继续有效、不变不换，权利人申请林权变更、转移登记的，应按照不动产统一登记要求颁发新不动产权证书。办理林权登记要充分利用已有工作成果和数据资料，保持林地权利状况连续稳定，切实维护林业正常生产经营。

(三)坚持依法依规、规范登记原则。要依法依规履行林权管理、争议调处等职责，为林权不动产登记创造有利条件。不动产登记机构要切实履行林权不动产登记职责，依据相关法律法规规范林权登记申请要件、审核要点和办事流程，全力推动林权登记规范化、制度化、信息化。

四、工作任务

（一）全面完成数据整合。

云州区自然资源部门和林业部门，要组织业务骨干，组建林权存量数据清理整合专班，建立工作台账。2023年11月底前基本完成林权登记数据清理和整合、数据移交和建库工作，重点围绕以下五个方面开展历史遗留问题清理。

1.登记信息问题。原林权档案资料不齐、内容缺失;林权登记权利类型、四至范围不够清晰、准确;数据信息不对应，图数不符(有数无图)、证地不符等问题。

2.权属重叠问题。同一宗地范围内，向不同权利主体颁发了多个林权证或既颁发了林权证又颁发了耕地的承包经营权证等“一地多证”问题。

3.地类冲突问题。分散登记时期，由于不同管理部门对地类认定不一致，林权证发证范围内存在耕地、草地等其他地类，与实际现状不符。

4.确权程序问题。主要是没有按照林权登记程序要求规范开展指界、公告等工作，登记程序存在瑕疵。

5.已登未发证问题。原林业部门已经登簿，但因技术精度、工作进度等原因，尚未向权利人发放林权证，而权利人又向登记机构提出发证要求的。

（二）清理规范历史遗留问题。

1.分工合作、协同推进。林业部门要按照自然资源部办公厅与国家林业和草原局办公室《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》要求，加快林权登记纸质资料和电子数据档案移交工作进度，自然资源部门做好数据接收和建库，编制不动产单元代码，及时将入库信息反馈林业部门。

2.边整合边规范。能够在资料整合中同步清理规范的问题，要立行立改。一是数据和资料不完整问题。对于缺失宗地红线图的，依据发证档案、1:2000 地形图等资料补充上图;对于林权登记档案遗失的，要与持证人取得联系，核实登记数据后，做好档案补充工作;二是数据不准确问题。由于原林权登记数据精度不高，造成的面积误差、图数不一致，通过对存量数据全面清理、核实修正，予以调整;三是数据不一致问题。对于原林权登记中权利人、林权宗地、林权证书和林权宗地图、地籍调查与审批表、宗地属性不一致的，在数据整合中，通过修正矢量图形、将原林权登记发证档案数字化、实地核实等方式修正完善，确保图形、属性、档案一致。

3.分类推进处置。针对国有林场和集体林权登记不同类型，区分权属重叠、精度误差、政策执行和程序瑕疵等不同情形，要采取边整合边规范、分类处置的方法，稳妥推进。一是权属重叠和边界不吻合问题。对“一地多证”等权属交叉重叠的问题，要组织有关部门及相关权利人，一并核实协调解决。因测量精度问题导致林权登记界限少量交叉重叠的，通过技术手段，调整相邻地界线予以解决。非精度问题导致重叠的，组织相邻权利人现场指界，形成地籍调查成果;二是已登未发证问题。原林业部门已经登簿，但未向权利人发证，原林权档案满足登记条件的，直接登簿发证;三是确权程序存在瑕疵问题。对于未按照登记程序要求开展现场指界、公告等问题，应按照林权登记程序的要求，进行确权登记工作。

（三）持续规范林权确权登记。

1.聚焦突出问题，探索解决路径。要通过试点工作充分暴露问题，深入分析原因，探索化解矛盾纠纷的方法路径。一是实行“一张图”管理，对已登记的林权在宗地图上落宗，同时叠加第三次全国国土调查成果的耕地及永久基本农田图层，完善林权类审查机制，将林权登记范围与基本农田保护范围套合对比，避免出现新的地类重叠;二是建立长效工作机制，由自然资源部门与林业部门联合组建清理规范林权确权登记历史遗留问题工作组，处理辖区林权争议纠纷和涉诉涉访案件。

2.积极稳妥推进，确保林权登记连续稳定。一是在全面完成数据整合的基础上，持续规范林权确权登记发证工作，坚持“不变不换”和依申请办理，确保新增林权登记业务规范登记;二是通过林权存量数据整合，全面摸排林权登记数据和永久基本农田数据，统筹兼顾各方利益诉求，使林权得到正常流转，确保权利主体的合法权益;三是深入分析历史遗留问题存在的原因，研究制定长效机制，利用第三次全国国土调查成果、生态保护红线优化调整成果，制定核减和增补解决办法;四是结合工作实际情况，探索切实可行的林权登记操作规范;五是加强对登记人员的业务培训，提高登记效率:

（四）推进林权登记和管理信息化。

充分运用不动产登记信息管理基础平台，规范开展林权登记，并做好与林业部门系统对接。通过数据接口、数据抄送等方式，实现林地审批、交易和登记信息实际互通共享。让信息多跑路，林农和经营主体少跑路，便民利民惠民。

（五）探索创新林权地籍调查方法。

林权地籍调查是林权登记的前置要件，因现有权属资料的缺失、面积与图数不准确、四至不清等情况，导致林地宗地上图难，一直是困扰登记机构的难点。要结合实际情况，探索简便易行、可操作、可推广的林权地籍调查方法。一是利用信息技术手段(林权信息采集APP、3D模型影像等)，调查与林权登记有关的界址、面积、四至等内容，创新开展地籍调查;二是原登记成果信息不完整，但能够通过林业部门信息共享完善补录的，不再开展林权地籍调查;三是将权籍调查前置到林权审批之前，避免因信息错误给林权登记带来的风险;四是规范林权地籍调查流程，尝试林权调查下放乡镇基层。

五、具体问题及处理意见

（一）登记信息不一致问题的处理。

1、登记信息和档案资料不完整问题的处理。对于缺失宗地红线图等有数无图情形的，可依据原林权发证档案中地形图等资料补充上图，由原林权登记部门牵头进行勾画，会同自然资源部门研判后确定林权宗地位置。对于林权登记档案遗失的,待权利人申请办理后续登记时，经林业部门核实确认后，做好档案补充工作，可借数据整合之机提前补充完善。

2、登记信息及数据不准确问题的处理。由于原林权登记和现不动产登记对数据精度要求有所不同，造成了部分宗地面积出现误差，导致图数不一致的问题，由自然资源与林业部门依据实地影像和现状图共同分析研判后予以调整。

3、林权登记相关数据不一致问题的处理。对于原林权登记中权利人、林权宗地、林权证书信息与林权宗地图、地籍调查与审批表、宗地属性存在不一致的，由自然资源会同林业部门在数据整合过程中，通过修正大量图形结合实地核查等方式对原有资料修改完善,确保图形、属性、档案一致。

（二）权属重叠问题的处理。

4、因征占用导致权属重叠的处理。针对林地征收占用后林权证未注销或林权面积未核减而导致林权与建设用地使用权重叠的，由用地单位提供相关征占地批准文件，自然资源部门对原林权证依法进行注销或进行变更登记,同时通知原林权权利人及相关利害关系人。

5、与土地承包经营权重叠的处理。由自然资源部门会同林业部门、农业农村部门共同依据影像和现状分析判别，以实事求是为原则，在征得相关权利人同意后，按照实际情况进行调整针对实地为林地，相关权利人协商不成的，由农业农村部门提出处理意见，以确保各部门间权属数据衔接一致；实地为耕地，原则上应从林地中予以调出。

6、集体林权与国有林权权利重叠的处理。集体林权与省属国有林权重叠的，应及时向省级部门申请获取矢量数据和资料，结合林业部门林保系统进行分析调查后分类处理：凡属国有林地与集体林地均已发证，若仅涉及数据面重叠而林权证范围不重叠的，暂先保留原集体林权证范围不变，对重叠部分数据上报省级部门修正调整；若林权证范围重叠的，报省级协调，并经相关权利人协商一致后进行登记。凡属国有林地已发证、集体林地未发证，且涉及数据面重叠的，若经现场指界一致认为确属集体林地的，可将未重叠部分划分为一个宗地按集体林地登记发证；重叠部分和经现场指界不能达成一致意见的，报省级协调，按照权属纠纷处理。集体林权与县属国有林权重叠的，凡属经林改后属于集体林地部分，按集体林地确定权属；集体林权范围外的，按国有林地确定权属。

7、与集体土地所有权重叠的处理。对于该类问题，首先按其林权主体所在地籍子区进行不动产单元编号，对跨出地籍子区的部分由林权权利人和相邻地籍子区的土地所有权人协商，能够协商一致的，按照协商结果确定林权权属;协商不成的，跨地籍子区部分按照权属纠纷处理，不影响所在地籍子区部分林权先行登记发证。

8、原林权范围自压占问题的处理。针对原林业部门已发证存量数据矢量化后相邻林权宗地之间相互压占的，由林业部门牵头组织相关权利人协商，并就原林权范围边界进行调整提出意见。经相关权利人签字确认后办理变更登记。

（三）原分散登记导致地类冲突问题的处理。

9、因测量精度问题导致林地与其他地类少量交叉重叠的处理。该类问题主要因测量精度所致，可通过技术手段调整相邻宗地界线予以解决；非因精度问题导致的，由自然资源部门会同林业部门通过室内影像图上分析研判，可结合实地核实的方式组织相关权利人现场指界后予以解决。

10、与三调建设用地交叉重叠的处理。涉及林地与三调建设用地发生重叠的，凡能够提供建设用地审批手续的，直接将重叠部分调出林权宗地，并相应核减林地面积后进行登记；凡不能提供建设用地审批手续的，不得按原面积换发不动产权证，但经原林权权利人申请，可将三调建设用地范围扣除后予以换发。

11、与三调耕地交叉重叠的处理。涉及林权范围与永久基本农田重叠，凡属实地现状为基本农田的，应以基本农田边界为界线，将重叠部分调出林权宗地，并相应核减林地面积后进行登记；凡现状为林地数据库为耕地的，可先行将所涉基本农田范围调出核减面积后登记；凡现状为林地且土地利用现状数据库也为林地的，可按照原确定的林权延续登记发证。涉及林权范围与一般耕地重叠，原则上以现状耕地边界确定地类界线，将重叠部分调出林权宗地，并相应核减林地面积后进行登记；凡现状为林地的，原则上以实地现状为依据，应列入年度土地利用更新调查变更任务，变更后及时按林地登记发证。涉及退耕还林的，按退耕还林批准文件有关要求，原则上按林地登记发证。

12、与三调设施农用地交叉重叠的处理。凡涉及设施农用地中应按照建设用地管理的生产设施用地和附属设施用地等，可将重叠部分调出林权宗地，并相应核减林地面积后进行登记；涉及其他继续按照农用地管理的用地部分，由自然资源部门会同林业部门结合影像等信息分析判定。

13、与三调草地交叉重叠的处理。凡属现状为林地的，原则上按照林地认定；凡属现状为草地，原已经林业部门认定为林地的，因林地和草地的管理部门均为林业部门，须由林业部门提出处理意见，再行登记发证。

14、与三调未利用地交叉重叠的处理。为衔接林业数据与三调数据的融合,综合考虑原林地类型中的宜林地与土地现状分类中的未利用地并不矛盾，对于已经林改发证的该类情形，可继续按照林地进行管理;凡尚未经林改发证的，原则上根据实地影像判别，分别认定为林地和未利用地。

15、原四荒承包与林改情况冲突问题的处理。林改期间对已取得承包权的荒山又进行林改分山到户，针对原四荒承包近年到期的，可待原合同到期后由村集体收回，再行颁发林权证书以化解矛盾；针对剩余承包期较长的，可由乡镇政府牵头，组织双方协商解决，协商不成的暂不予确权登记。

（四）确权程序不规范问题的处理。

16、原林权登记程序不规范的处理。针对原林权登记未按照相关要求规范开展现场指界、发布公告等确权程序不规范情形，按照“申请一宗、办理一宗、更新一宗”的原则，待权利人申请办理后续登记时，由自然资源部门会同林业部门重新组织开展指界、公告等程序环节，修正完善林权登记相关程序。

（五）已登簿未发证问题的处理。

17、原已登簿未发证相关问题的处理。针对原林业部门已登簿，但因技术精度、工作进度等原因，尚未向权利人发放林权证的，根据权利人申请，由自然资源部门会同林业部门对原登簿信息重新进行核实。经核实原登簿信息无误的，自然资源部门按照不动产统一登记标准进行转换，并及时发放不动产权证；经核实原林权档案资料缺失或发现存在权属交叉重叠、登记错误等情况不满足登记条件的，由自然资源部门会同林业部门先行补充完善资料或依法解决相关问题后再行登簿发证。

（六）其他问题的处理。

18、原林改已分山到户引发相关问题的处理。因原林改时将林地确权到户未考虑林权实地划分的难度，且不利于统一经营管理及征地补偿等收益款项的分配，对此要充分尊重农户意愿，按照“愿联则联，愿单则单”的原则，依照法定程序对林改方案进行调整变更，村民按照股权比例确定权益，由村集体经济组织统一申请登记，具体可按照按份共有的形式进行处理。

19、临时占地有关问题的处理。因临时占地的特殊性质，凡临时占地已编制土地复垦方案的，可按原地类认定，作为林地登记发证；其他情形，原则上也可先行按照林地登记，须由临时占地批准部门提出意见，结合建设现状会商林业部门综合判定。

20、承包期超法定期限的处理。原承包合同期限超过法定期限的，由原合同双方重新商定修改合同期限，按协商确定的期限登记。双方不能达成一致的，按该类型合同最高年限确定，权利起始日按照合同签订日确定。

21、林权范围与河流治导线范围交叉重叠的处理。

因河流治导线或河道管理范围线既不属于权属类型也不作为地类分类，因此原则上重叠范围仍继续作为林地管理，但考虑到河道防洪泄洪因素，河流治导线范围内的林地可经林业部门同意后进行调出核减。

六、实施步骤

（一）宣传发动（2023年8月10日到9月1日）。各乡镇和各相关单位集中学习林权制度改革的相关文件，掌握政策，吃透精神，同时要广泛宣传，让村民知晓，积极配合参与。

（二）开展(选定)试点（2023年9月1日到30日）。选择有资质的公司对试点乡各村的林地进行勘验登记，摸清家底。最大化利用原林权登记数据，根据位置内业落图，在不做大量外业的前提下实现数据的基本整合。切实维护群众利益，依法依规解决权属交叉、地类重叠等难点问题，确保林地权属清晰、界址清楚、面积准确，保障林权人的合法权益。认真扎实做好数据清理和整合，数据移交和建库工作，在清理规范林权确权登记历史遗留问题方面形成可复制、可推广的经验，推动林权类不动产登记规范化、标准化和信息化。

（三）总结工作。2023年11月1日到31日）。以村为单位，做好解决历史遗留问题总结工作，报乡镇人民政府；乡镇要总结工作经验、做法、意见和建议，报区领导小组办公室，形成《云州区清理规范林权确权登记历史遗留问题案例实操汇编》。

（四）全面铺开（2023年12月）。在试点工作的基础上，其余乡镇参照试点经验，全面推开工作。

七、保障措施

清理规范林权确权登记历史遗留问题工作，政策性强，涉及面广，工作量大，情况复杂，任务十分艰巨，责任十分重大。区乡（镇）村必须按照中央省市林权改革精神的要求，认真细致地做好工作，妥善处理好各种矛盾纠纷，保证工作顺利进行。

（一）高度重视。区乡（镇）村三级干部一定要把完善林改作为一项完善农村基本经营制度、巩固脱贫攻坚成果、落实集体林地所有权、稳定农户林地承包权、放活林地经营权、保障林农收益权的重要工作来落实,区乡（镇）村主要领导要认真学习林改政策，集中各方面的智慧，整合各部门的力量，确保领导高位推动，准确把握改革方向，部门齐抓共管，社会积极参与，依法依规操作，提高改革效果。

（二）强化协同。林权登记涉及林农切身利益，要积极主动作为，形成合力，更加有力推进林权登记历史遗留问题化解。试点工作领导小组切实做好相关林权争议纠纷调处工作，在查明事实的基础上积极促成各方权属争议妥善解决，为林权登记创造良好条件。

（三）精准施策。要梳理细化不同类型历史遗留问题，建立疑难问题会商机制，针对不同原因导致的地类冲突、权属重叠等疑难复杂问题要深入分析研判，厘清脉络原委，找准解决对策，避免因工作方法简单化、一刀切而损害群众合法权益,确保遗留问题处置取得实效。

（四）维护稳定。林权登记历史遗留问题时间跨度大、矛盾积累多、涉及面广、政策性强，开展林权登记要充分考虑其社会复杂性，深入细致地做好相关权利人的思想引导和政策解读工作，积极推动遗留问题合理化解，有效避免可能引发的关联性矛盾和冲突。同时，要密切关注舆情动态，建立应急机制，及时回应社会关切，维护社会稳定。  

（五）加大宣传。充分依靠各种新闻媒体的力量，在全区掀起完善林改宣传高潮，把林改的重大意义、目标任务、具体政策、内容程序、方式方法原原本本地交给农民。让群众了解政策，掌握方法，积极参与改革，依法开展改革，主动监督改革。

附件：大同市云州区清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作领导小组.doc